Земская, городская и судебная реформы

Установившийся в стране в результате освобождения крестьянства новый соци­альный порядок требовал проведения соответствующих преобразований и в сфере государственно-административного устройства. 1 января 1864 г. было утверждено положение о введении в 34 губерниях Европейской России выборных всесословных органов местного самоуправления - земских учреждений. Земства создавались на двух уровнях - в губерниях и уездах. Их распорядительными структурами являлись уездные и губернские земские собрания, а исполнительными - уездные и губернские земские управы. Основу земской избирательной системы составлял принцип имуще­ственного ценза. Выборы гласных (депутатов) в уездные собрания проводились раз­дельно по трем куриям. В первую - землевладельческую - курию входили обладате­ли земельных имений площадью не менее 200-800 десятин (по разным уездам) и собственники другой недвижимости стоимостью от 15 тыс. руб. и выше. Вторая - городская - курия объединяла владельцев торговых и промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. или недвижимостью, оцененной не менее, чем в 500 руб. в малых и 3000 руб. - в крупных городах. Третья - крестьянская - курия составля­лась из выборных от волостных сходов. Все три курии выбирали неравное число глас­ных (их количество регламентировалось специальными указаниями Министерства внутренних дел).

Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях. Как губернские, так и уездные земские собрания созывались на сессии раз в год, поэтому вся текущая работа выполнялась сформированными ими управами, состоявшими из председателя и нескольких членов (до шести), действовавших на постоянной основе. Председатели уездных управ утверждались губернатором, губернских - министром внутренних дел. Выборы земских органов проводились каждые три года. Трехкуриальная система и высокий имущественный ценз обеспечивали в земствах большинства регионов Рос­сии преобладание дворян.

В круг обязанностей земских учреждений входили дела, "относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам". На земства возлагалось содействие "преимуще­ственно в хозяйственном отношении" здравоохранению и просвещению, содержание путей сообщения, попечение о развитии промышленности и торговли, заведование продовольственным делом, содержание приютов, богаделен и тюрем, выполнение некоторых обязательных повинностей и т. д. Для выполнения своих задач земства получили право вводить местные налоги. Решения земских органов подлежали контролю губернской администрации и Министерства внутренних дел. Обсуждать и ста­вить общегосударственные проблемы они не мог­ли. Земствам различных губерний запрещалось ко­ординировать деятельность.

Указом Александра II от 12 февраля 1866 г. "По­ложение о земских учреждениях" распространялось на Олонецкую губернию. В начале апреля 1866 г. были учреждены Олонецкий губернский комитет и уездные комиссии по введению земских учрежде­ний, начавшие составление избирательных списков и подготовку выборов. Первые выборы земских гласных были проведены в сентябре 1866 г., а от­крытие уездных земских собраний состоялось в де­кабре того же года. 18 июня 1867 г. губернатор Ю.К. Арсеньев в торжественной обстановке открыл первую сессию Олонецкого губернского земского

собрания. Земское собрание избрало губернскую земскую управу, которую возглавил петрозаводский купец Е.Г. Пименов, занимавший эту должность до кончины в 1873 г. В последующем во главе Олонецкой губернской земской управы стояли от­ставной генерал А.В. Гаврилов (1874-1876 гг.) и купец Н.Ф. Пикин (1877-1880 гг.); лодейнопольский помещик В.В. Савельев, снискавший репутацию не только крепко­го и энергичного хозяина, но и удачливого дельца (1880-1904 гг.); выходец из дво­рян Вытегорского уезда   врач   Н.А. Ратьков (1905-1918 гг.).

По результатам выборов 1867 г. в четырех уездных земских собраниях Карелии (Петрозаводское, Олонецкое, Повенецкое, Пудожское) крестьяне получили 65% мест гласных (35 из 54). На втором месте оказалось духовенство - 17%. На долю купцов пришлось 9% мест, мещан - 7% и чиновников - 2%¹⁵. В Олонецком губернском зем­ском собрании среди выборных гласных созыва 1867-1869 гг. крестьянам принадле­жало 40% мест (6 из 15), чиновникам - 27%, купцам и духовенству - по 13%, меща­нам - 7%¹⁶. Аналогичная ситуация сохранялась вплоть до контрреформы 1890 г.

Численное большинство крестьянских депутатов в земских собраниях (абсолют­ное в уездных, относительное в Олонецком губернском), однако, не означало, что они определяли политику органов местного самоуправления. У администрации губернии и немногочисленного дворянства имелось немало действенных рычагов, чтобы дер­жать ситуацию в земствах под контролем и не допускать их "излишней" самостоя­тельности. Поскольку в крае имелись крупные земельные владения государства, в со­став земских собраний на основании закона включались, дополнительно представители от казны, обладавшие, наряду с гласными, правом решающего голоса, что существен­но увеличивало в губернском земском собрании число государственных чиновников.

Значительную роль в земской жизни играли мировые посредники. Осуществляя контроль над крестьянским самоуправлением, они могли влиять на отбор кандида­тов от крестьян в состав гласных. А в 1872 г. губернское земское собрание приняло постановление, прямо призывавшее мировых посредников "поставить в обязанность волостным сходам, чтобы они на избирательные съезды для... выбора гласных избирали лиц благонадежных и заслуживающих уважения и доверия"¹⁷. Журнал "Отече­ственные записки" отмечал: "В Олонецкой губернии вмешательства в крестьянские выборы возведены в ранг закона". Именно мировые посредники чаще всего назнача­лись на посты председателей уездных земских собраний. После 1874 г., когда миро­вых посредников сменили уездные по крестьянским делам присутствия, председате­лями уездных земских собраний назначались, как правило, непременные члены этих присутствий.

После контрреформы 12 июня 1890 г. влияние бюрократии в земствах еще более усилилось. Выборы в уездные собрания от представителей волостей были отменены. Крестьяне-гласные стали назначаться губернатором из числа представленных ему волостными сходами кандидатов. Имущественный ценз по землевладельческой ку­рии был понижен (в интересах мелких дворян), а по городской - значительно повы­шен. Председатели и члены земских управ юридически признавались государствен­ными служащими, и отныне эти должности не могли занимать люди, не имевшие права на статус чиновника. Если прежде председателями уездных управ в Карелии часто избирались купцы или представители сельской буржуазии, то теперь они в большин­стве случаев стали назначаться министром внутренних дел из дворян, служивших в других уездах и губерниях. Значительно укрепились позиции чиновного элемента в Олонецком губернском собрании, где его доля среди гласных выросла с 18% в 1888- 1890 гг. до 44% в 1890-1897 гг.¹⁸

Были значительно расширены права губернатора по контролю над земствами. Он мог отменить любое их постановление. Вводилось новое административное звено - губернское по земским делам присутствие во главе с губернатором, которое проверяло законность и целесообразность постановлений земских собраний. Все это, бесспорно, сковывало и затрудняло деятельность органов земского самоуправления, хотя не смогло полностью ее парализовать. Как показала практика, живая заинтере­сованность представителей широких слоев населения в улучшении и обустройстве ме­стного хозяйства в конечном счете пробивала себе дорогу сквозь препоны, расстав­ляемые царской бюрократией.

Финансовая база деятельности органов земского самоуправления формировалась в основном за счет окладных налоговых сборов. Земства карельского края наиболее значительную часть бюджетных поступлений получали от обложения земель и лесов казны. В течение 1870-90-х гг. эта статья давала около половины совокупного дохо­да земских учреждений Олонецкой губернии. Вторым по значению источником явля­лись сборы с крестьянских земель и лесов - они обеспечивали до трети всей суммы доходов (26-32%). Остальная часть земских бюджетов (20-25%) складывалась из сборов с частных земель, городских недвижимых имуществ, документов на право тор­говли и промыслов, торгово-промышленных помещений (взыскивался в крае с 1897 г.), а также различных неокладных доходов. В целом, объем земского бюджета имел устойчивую тенденцию к увеличению. В 1870 г. он составлял по Олонецкой губернии 190 тыс. руб., в 1890 г. - 664 тыс. руб., а к 1914 г. достиг 3 млн руб.¹⁹ Введенный в 1900 г. закон о предельности земского обложения затормозил, но не остановил этот рост.

Расходы земств, согласно закону, подразделялись на обязательные и необязатель­ные. Обязательные предназначались в основном на содержание губернских прави­тельственных учреждений. К числу необязательных относились расходы на содержа­ние собственно земского аппарата, развитие медицины, народного образования, ветеринарии, проведение экономических мероприятий и др. В течение 1870-90-х гг. общие затраты на административно-управленческие цели (как правительственные, так и земские) поглощали до 40% совокупного бюджета земств Олонецкой губернии. В начале 1900-х гг. их доля стала снижаться. В результате, ассигнования на нужды социально-экономического и культурного развития региона, составлявшие в 1870- 90-х гг. от 47 до 53% земской сметы, к 1905 г. выросли до 70%. Затраты земств Оло­нецкой губернии на образование, здравоохранение, помощь сельскому хозяйству, дорожное дело и благотворительные цели за период с 1875 по 1905 г. увеличились с 173,2 тыс. руб. до 1,7 млн руб., то есть почти в 10 раз²⁰. В начале XX в. расходы здеш­них земств по "производительным" статьям в расчете на душу превышали общерос­сийский уровень в два раза (в 1905 г. - 4 руб. против 2 руб.)²¹. Основу относительно­го материального благополучия карельского земства составляло привлечение к обложению обширных земельно-лесных владений казны.

В пределах отведенной компетенции и финансовых возможностей земские учреж­дения Карелии вели активную работу по решению назревших социально-экономи­ческих и культурных проблем. Наиболее весомые результаты ими были достигнуты в области народного образования и здравоохранения. Благодаря, главным образом, усилиям земства число народных школ за период с конца 1860-х до конца 1890-х гг. выросло почти в три раза, а количество учащихся в них - в 6 раз. На рубе­же XIX-XX вв. Олонецкое земство в числе первых в стране, наряду с московским, тульским и нижегородским, поставило в повестку дня вопрос о введении всеобщего начального обучения.

За годы работы земств число врачей в Карелии возросло в три раза²². Строились больницы, внедрялась прогрессивная участковая система организации медицинской помощи. Земства стояли у истоков ветеринарной и агрономической службы в крае. В целях содействия промышленности и торговле на средства земств было организовано несколько геологических экспедиций. Принимались меры по улучшению дорожной сети, земскими органами неоднократно ставился вопрос об улучшении Мариинской водной системы, о строительстве Беломорско-Балтийского канала, железной дороги. В области сельского хозяйства с конца XIX в. началась работа по распространению усовершенствованных орудий, по пропаганде передовых агротехнических приемов, по улучшению пород скота и т. д. В целом деятельность земств имела для населения края серьезное позитивное значение, хотя, конечно, большинство проблем ими до конца не было решено.

В отличие от основной части Карелии в Кемском уезде, как и во всей Архангель­ской губернии, земские учреждения не были введены. Основными причинами этого явились полное отсутствие в губернии поместного землевладения и опасение властей, что вся тяжесть земских сборов ляжет исключительно на казенные имущества.

16 июня 1870 г. Александр II утвердил новое Городовое положение, реформировав­шее систему городского самоуправления. Прежние сословные управленческие структу­ры в городах заменялись всесословными учреждениями. Проводился, хотя и непоследо­вательно, принцип разделения властных полномочий. Согласно положению, распорядительным органом являлась городская дума, исполнительным - управа. Чле­ны думы избирались на основе имущественного ценза. Право участия в выборах предо­ставлялось лицам старше 25 лет, владевшим недвижимой собственностью, облагаемой оценочным сбором, владельцам торгово-промышленных заведений, купцам, плати­вшим городские сборы. Фактически ценз исключал из круга избирателей всех жителей, не имевших собственных домов и снимавших квартиры, то есть основную массу наем­ных рабочих, интеллигенции, мелких служащих. Таким образом, к участию в делах са­моуправления допускалась лишь небольшая группа зажиточных горожан.

Избиратели делились на три курии. К первой относились наиболее крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских нало­гов, ко второй - средние, уплачивавшие другую треть налогов, к третьей - все остальные. Каждая курия избирала равное число гласных городской думы. Гласные из своей среды выбирали управу в составе двух-трех человек под председательством городского головы. Одновременно голова стано­вился и председателем городской управы.

На органы городского общественного управ­ления возлагались административно-хозяйствен­ные функции: благоустройство, попечение о разви­тии торговли и промышленности, содействие здравоохранению и народному образованию, об­щественное призрение, принятие санитарных и про­тивопожарных мер. В пределах компетенции орга­нам самоуправления предоставлялась известная самостоятельность и независимость, но для надзора за законным исполнением ими своих обязанностей учреждалась специальная инстанция - губернское по городским делам присутствие во главе с губернатором.

Формирование городского бюджета должно было осуществляться за счет нало­гов и сборов с недвижимости, доходов от городских имуществ, пошлин за клеймение весов и мер, аукционов и пр., а также пособий из казны. Органы самоуправления не имели права самостоятельно вводить новые налоги и превышать установленную за­коном предельную норму обложения (1% стоимости недвижимого имущества).

Реализация городской реформы в Карелии началась с открытия 14 августа 1870 г. Олонецкого губернского по городским делам присутствия. В ноябре-декабре 1870 г. в Петрозаводске состоялись первые выборы городской думы по новому Положению. Обладателями избирательных прав из 10,9 тыс. жителей оказались только 946 чело­век, или 8,7% (в среднем по губернским городам страны этот показатель равнялся 5,6%). По первой курии было зарегистрировано 20, по второй -124 и по третьей - 802 человека. Они избирали 54 гласных городской думы, по 18 от каждой курии. По итогам голосования в число депутатов думы вошли 15 дворян, священников и разно­чинцев (27,8%) ,16 купцов (29,6%), 23 мещанина и крестьянина (42,6%). С учетом того, что большинство прошедших в гласные мещан и крестьян (12 и 23) являлись собствен­никами торгово-промысловых предприятий, следует признать, что преобладающее влияние в городском управлении получили буржуазные элементы. На первой сессии новой думы, открывшейся 17 февраля 1871 г., председателем управы и городским го­ловой был избран купец Е.Г. Пименов, одновременно занимавший должность пред­седателя губернской земской управы. И в дальнейшем пост городского головы в Пет­розаводске занимали главным образом ведущие представители местного купечества: Н.Ф. Пикин, Н.П. Сераго, И.С. Селиверстов, Ф.И. Тихонов, Г.Е. Пименов и др. В те­чение 1872-1877 гг. выборы дум и управ на основе Положения 16 июня 1870 г. были проведены во всех уездных городах Карелии - Олонце, Повенце, Пудоже и Кеми. И здесь ключевые позиции в органах самоуправления заняли представители торговой буржуазии.

С воцарением Александра III и усилением консервативных тенденций в политике правительства вслед за земской контрреформой 1890 г. было ограничено и городское самоуправление. Утвержденное в 1892 г. новое Городовое положение прежде всего ужесточило имущественный ценз, что резко сократило и до того небольшой круг из­бирателей. Отныне участвовать в выборах могли только владельцы купеческих сви­детельств и обладатели наиболее крупной недвижимости (не менее 1 тыс. руб. в губер­нских и 300 руб. в уездных городах). Мелкие и средние налогоплательщики лишались избирательных прав. Все избиратели объединялись в одно собрание - трехкуриальная система упразднялась. В малых городах допускалось так называемое упрощенное управление. В этом случае сход домохозяев избирал собрание уполномоченных из 12-16 человек, а они из своей среды - городского старосту и одного-двух помощников.

Губернское по городским делам присутствие объединялось с соответствующим органом по земским делам, а его надзорные функции расширялись. Теперь губерн­ское по земским и городским делам присутствие, а также губернатор получили право следить не только за законностью, но и за "целесообразностью" действий городских инстанций и могли подвергать должностных лиц городского самоуправления нака­занию.

По Положению 1892 г. в Петрозаводске избирательные права получили всего 104 жителя из 12,5 тыс., или 0,85% (в среднем по губернским центрам этот показатель составил 1,9%). Количество гласных в думе было сокращено до 16. В результате пер­вых выборов по новому Положению в составе Петрозаводской городской думы ока­залось 7 купцов, 6 крестьян и мещан, 3 дворянина и чиновника. Фактически контр­реформа привела к дальнейшему усилению позиций предпринимательской верхушки в городском управлении. Во всех уездных городах Карелии, кроме Повенца, думы и управы были ликвидированы и введено упрощенное общественное управление.

Жесткие ограничения, установленные еще Городовым положением 1870 г. в отно­шении бюджетных прав городского самоуправления, особенно тяжело сказывались на финансовых возможностях малых городов, к числу которых в сущности относи­лись не только уездные центры Карелии, но и Петрозаводск. Не имея столь крупных и надежных источников доходов, каким для земства являлось обложение казенных ле­сов и земель, городские органы вынуждены были тратить основную часть бюджет­ных поступлений на "обязательные расходы" административно-управленческого и полицейского характера. На социокультурные нужды (благоустройство, образова­ние, здравоохранение, содержание общественных зданий и памятников) в Олонецкой губернии направлялось от 13 до 27% средств городских бюджетов. Губернские стати­стики в связи с этим констатировали, что лишь "незначительный процент городских сборов поступает обратно городскому населению в виде благоустройства города, благотворительных и культурных учреждений"²³.

В 1864 г. Россия получила новое судебное законодательство, провозглашавшее основные принципы буржуазного права - бессословность, несменяемость судей и их независимость от администрации, равенство сторон перед законом, гласность и со­стязательность судебного процесса. Вводилась новая, более стройная и упрощенная система судов. Низшей судебной инстанцией стали мировые судьи, избиравшиеся на три года уездными земскими собраниями и городскими думами. Они рассматривали только мелкие уголовные и гражданские дела (ущерб по которым не превышал 500 руб.). Для рассмотрения дел, выходящих за пределы компетенции мировых судей, со­здавались окружные суды и судебные палаты с назначаемыми судьями. При них со­здавался институт присяжных заседателей, из ведения которых, однако, изымались дела политического характера. Для защиты обвиняемых приглашались адвокаты - присяжные и частные поверенные. Роль верховной кассационной инстанции для всех судов выполнял Сенат.

Однако и на этой реформе, наиболее последовательной из всех буржуазных реформ, осуществленных в 1860-е гг., сказалось влияние феодальных традиций. В частности, непоследовательно проводился принцип всесословности суда - сохраня­лись особые волостные суды для крестьян, ведомственные суды для духовенства и военных. Политические дела рассматривались на закрытых заседаниях. Для мировых судей предусматривался имущественный и образовательный ценз.

В уездах Олонецкой губернии мировые судьи были введены в 1870 г., а в Кемском уезде Архангельской губернии - в 1888 г. (из-за отсутствия земства мировые судьи здесь не избирались, а назначались администрацией). Практика мировых судей быст­ро снискала авторитет. В одном из отчетов олонецкой губернской администрации середины 1870-х гг. отмечалось: "Скорость и беспристрастие нового суда приобрели ему уже столько доверия в народе, что он прибегает и с такими исками и жалобами, которые предоставлены ведению волостного суда"²⁴. Однако введение судебных уставов 1864 г. в полном объеме затянулось, при этом правительство ссылалось на недостаток квалифицированных юристов и нехватку средств. Большую настойчивость и активность в решении вопроса проявило Олонецкое губернское земство во главе с председателем управы В.В. Савельевым. В течение 1875-1891 гг. оно пять раз входи­ло в высшие правительственные инстанции с ходатайством о завершении судебной реформы в губернии. В 1891 г. в дополнение к ходатайству земство перечислило 15 тыс. руб. на расходы, связанные с организацией окружного суда. Усилия земцев помогли сдвинуть дело с мертвой точки. 28 февраля 1892 г. был опубликован указ о введении судебной реформы в Олонецкой губернии в полном объеме и о создании Петрозаводского окружного суда, хотя и без института присяжных заседателей. Открытие окружного суда в Петрозаводске состоялось 29 мая 1894 г.

Решение о введении института присяжных заседателей в Петрозаводском окруж­ном суде было принято только в 1898 г. Первое заседание с их участием состоялось 1 июня 1898 г. по уголовному делу о нанесении мещанами Сухановым и Ивановым тяжких побоев мещанину Чехонину. "Присяжные, - по свидетельству очевидцев, - отнеслись к своему делу с должным уважением: свято всеми подробностями дела они живо интересовались, внимание их было поглощено представленной им картиной преступления. Они вынесли обвинительный вердикт в пределах предъявленного об­винения"²⁵ .

В начале 1870-х гг. в России была осуществлена также военная реформа, цент­ральным звеном которой явилось принятие закона 1 января 1874 г. о всеобщей (все­сословной) воинской повинности. Архаичные рекрутские наборы отменялись. При­зыву на действительную службу подлежали все мужчины по достижении 21 года. Срок действительной службы составлял 6 лет в сухопутных войсках и 7 лет на флоте, затем военнообязанные переводились в запас. Для лиц, окончивших средние и высшие учеб­ные заведения, сроки действительной службы значительно сокращались. Карелы и вепсы отбывали воинскую повинность, как и ранее рекрутскую, наравне с русскими.

Крестьянская реформа и реформы 60-70-х гг. XIX в. в области государственно-административного устройства, несмотря на то, что несли на себе печать крепостни­ческих традиций, создали условия для становления России на рельсы буржуазной модернизации и открывали потенциальную возможность для эволюции царизма в сторону ограниченной монархии.